卓越治理

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基于系统工程框架之诠释卓越治理(Governance Excellence / Excellent Governance),是指秉承“以世界化的持续集成和持续创新机制推动持续进化”(sustaining evolution driven by the mechanism of sustaining integration and sustaining innovation)的理念,以科学而先进的社会系统工程架构持续整合一切治理资源,最大限度地利用社会认同或可接受的权威/权力来调控社会系统,以最大限度地实现社会系统的和谐以及公平而高效、充分而持续的安全与发展(Security and Development, S&D),从而增进公共利益的治理过程。[1] 
中文名
卓越治理
外文名
Governance Excellence
理    念
世界化的持续集成
目    的
增进公共利益

卓越治理概述

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社会系统是1个开放、动态、复杂的有机整体,有其内在的科学结构.组成社会系统的人类具有两大基本需求:物质需求与精神需求.两种需求相互联系、相互作用.
(1) 人类通过社会系统的物质生产或物质文明建设,来满足其日益增长变化的物质需求;
(2) 通过社会系统的精神生产或精神文明建设,来满足其日益增长变化的精神需求.最有效地满足这两大类日益增长变化的需求,便是人类的利益所在.
(3) 此外,只有对社会系统进行有效的整体控制,才能最大限度地减小冲突和增强合作,从而最大限度地实现人类的整体利益.这便需要通过政治文明建设来完成.
所以,基于需要-利益的人类文明或社会系统,便具有典型的三元结构(Triad Structure):“经济-文化-政治”结构或“物质文明-精神文明-政治文明”结构.构成人类文明或社会系统的3大主要部分之间,相互联系、相互作用、相互依赖、相互制约、不可分割的,其正确的整体目标在于充分实现全体社会成员的全面发展.正如恩格斯对未来社会系统的预言:“通过社会生产,不仅可能保证一切社会成员有富足的和1天比1天充实的物质生活,而且还可能保证他们的体力和智力获得充分自由的发展和运用.”
不断实现人类日益增长变化着的物质利益、精神利益,不断实现人类更多社会成员的利益,是人类社会系统演化的永恒动力机制.概言之,社会系统的整体需要和整体利益决定社会系统或文明的整体演化方向.人类社会系统或人类文明的演化历史,就是这样的历史.所以,人类文明或社会系统之三元结构,反映了文明演化的基本规律,并超越了政治意识形态的界限.
社会系统工程(Social System Engineering)是指在社会系统观的指导下,遵循文明演化规律,运用先进的科学方法综合集成地最优设计社会系统并使之有效运行,从而实现人与自然、人与人的高度和谐、安全与发展的高度统一,并确保社会系统的持续进化.
社会系统工程是20世纪80年代初在社会控制论(Social Cybernetics)的基础上发展起来的1个涉及社会价值系统、社会发展目标、社会指标系统、社会模型、社会发展战略、综合发展规划、社会系统预测与控制等诸多方面的综合集成领域.社会系统工程的提创者和奠基人是著名中国科学家钱学森.他认为社会系统工程是“组织管理社会主义建设的技术”,是“建设和管理国家的科学”、“改造社会、建设社会和管理社会的科学”.
社会系统工程是人类在充满复杂性的世界化时代面对空前挑战和空前机遇时,实现卓越治理的综合集成的有效架构,其本身并非1门学科,而是1个以认识和解决社会问题为目标,基于统一的系统工程架构(Systems Engineering Architecture),对所有相关事物和过程所构建的科学的、跨学科的、跨领域的、开放的、持续进化的综合集成,包括主体(组织与个人)、规范(法律规范与非法律规范)、标准、理论(治安理论与其它理论)、方法、技术(信息技术与其它技术)、设备、设施、程序及实践等.
系统工程的最大特征,是针对特定的问题,在约束条件下,从整体上科学而有效地综合集成一切相关因素,最优地实现特定系统的目标.所以,系统工程被称为“世界化时代综合集成的卓越解决之道”.
在世界化时代的治理方式中,社会成员利益的一致性、社会系统的和谐性以及公共利益的公平实现程度,既是卓越治理成效的重要指标,也是体现文明先进性的重要属性.

卓越治理从治理(governance)、善治到卓越治理

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卓越治理由社会系统工程专家组、中央政法管理干部学院法治系统工程中心与北京实现者社会系统工程研究院以社会系统工程架构综合集成多种世界化治理资源,于1994年提创,并得到了持续的集成和创新.
治理(governance),亦被译作施政或治道等,是1个涉及社会调控、尤其是世界化时代社会调控的重要政治概念.
◆ 联合国全球治理委员会(Commission on Global Governance)对治理的定义是:各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和.它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程.它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排.
◆ 世界银行认为:治理指行使政治权力来管理1个国家的事务,建立有效的公共服务、可靠的法律制度以及对公众负责的行政当局.
◆ 联合国开发计划署(United Nations Development Programme, UNDP)在其1997年政策文件 中确定治理是指“行使经济、政治和行政权力,管理国家各级的事务.治理包括一些机制、过程和机构,使公民和群体能够借以表达他们的利益、行使他们的法律权利、履行他们的义务和调解他们之间的分歧”.这个定义获得秘书长的促进综合响应联合国会议和首脑会议机构间工作分队的认可.在过去10年,由联合国系统支助的国家一级治理方案数字已大为扩大.
◆ Jon Pierre认为: “治理是指具有不同宗旨和目标的广泛行为者之间进行持久的协调和取得一致”.这些行为者可以包括政治行为者和机构、利益集团、公民社会、非政府组织和跨国组织.这个定义说明,传统的国家政府虽然必须应付来自上述行为者的内部挑战和外部挑战,但以前政府独揽的某些职能可能由上述某些当事方取代.
◆ Pierre的治理定义以社会为中心,而Peters和Pierre 提供的治理定义则更倾向于以国家为中心.尽管他们认为“治理是指国家与社会之间不断改变的关系和日益依靠强迫性较少的政策手段”,他们坚称“国家仍然是很大的权力中心”,因此他们觉得治理是“国家发挥1项领导作用、制定优先事项和确定目标的过程”.这点符合国家的作用是“指导”社会和经济这个概念.
◆ Hirst 为治理提供了1个较为笼统的定义.他声称:“治理的一般定义可以是指控制或领导1项活动或1批活动的手段,以便能够根据某些既定标准交付可以接受的一系列成果”.
◆ 加拿大的治理研究所(Canada’s Institute of Governance, 2002) 认为:“治理是社会或组织作出重大决策、确定谁为参与者和参与者如何负责的过程”.
◆ 罗伯特·O·基欧汉和约瑟夫·S·奈对治理的定义是:“正式的和非正式地指导并限制1个团体集体行动的程序和机制.”
由于政治系统的主要功能是向社会复合体输出调节价值过程的具有约束力的权威性决策, 所以治理的主体并不限于作为公共权力机关的政府,政府的“统治”(government)只是治理方式之一.无论在内涵还是外延方面,“治理”都比“统治”或政府控制更大.世界化时代的某些社会调控领域,甚至出现了从依靠政府的统治走向不依靠政府的治理(governance without government)的趋向.
在有效实现公共管理的社会调控活动中,治理是1种多种主体与多种方式的综合集成,它涉及/包括但不限于:
◆ 治者(如国家)与被治者(如公民)(the government and the governed)的平衡与协同;
◆ 权力与权威的平衡与协同;
◆ 强制与自愿的平衡与协同;
◆ 政府与非政府的平衡与协同;
◆ 公共机构与私立机构的平衡与协同;
◆ 传统的公共行政、公共管理(包括新公共管理)以及1种新兴的强调网络化、更大的开放性及公民社会和私人部门间合作性的回应治理模型的平衡与协同.
世界化时代治理主体的表现形态,既可以是政府机关,也可以是私立机构,以及作为非政府组织或非营利组织的公民社会(civil society) 或所谓“第3部门”(the third sector).这些治理主体往往通过有效合作而形成进行/参与公共治理(包括地区治理、国内治理甚至世界治理)的复合主体活动.世界化进程使得政府机关、私立机构和“第3部门”之间的联系越来越网络化而难分彼此,跨政府关系网络、跨国关系网络变得日益重要.
在《鲍德里奇卓越绩效准则》(Baldrige Criteria for Performance Excellence)中,治理是指在组织的监管(stewardship)中所实行的管理和控制系统.包括组织的所有者/股东、董事会和首席执行官的责任划分.公司的章程、议程和方针规定了各方的权利和责任划分,阐述了组织应如何导向和控制以确保所有者/股东及其他相关方的责任归属明确、运营活动的透明以及对于所有相关方的公平对待.组织的治理活动包括批准战略方向、监视和评价CEO绩效、继任安排、财务审计、高管薪酬的确定、风险的管理、信息的披露、向股东的报告等.确保有效的治理对于实现利益相关方(stakeholder)及社会的信任以及组织的有效性有着非常重要的意义.
在治理基础上引申出的“善治”或“善政”概念,顾名思义,就是好的治理、好的政治.
早在20世纪80年代末,时任世界银行行长的Barber B. Conable指出:“善治”(good governance)是指“有效的公共服务、可信赖的司法系统、对公众负责的行政管理.”
世界银行认为,善治需要健全的公共部门管理(效率、实效和节约)、问责制、信息交流和自由流通(透明性)和有利于发展的法律框架(司法、尊重人权和自由).
大不列颠及北爱尔兰联合王国前海外开发署(现为国际开发部)似乎同意世界银行的看法,以着重4个主要组成部分来确定善治的意义,被称为——
◆ 合法性(政府应得到被统治者的同意);
◆ 问责制(确保透明性、对行动负责和媒体自由);
◆ 能力(有效的决策、执行和服务供应);
◆ 以及尊重法律和保护人权.
Surendra Munshi认为, 善治“意味到参与性的治理方式,这种治理以负责、问责和透明的方式运作,以效率、合法性和协商一致的原则为基础,目的是促进每个公民的权利和公共利益,从而表示政治意志的行使,以确保社会的物质福利和带来社会正义的可持续发展”.
Hirst为善治提供了1个更为精确的定义. 他提出,善治“是指创造1个有利于私人经济行动的有效政治框架:稳定的政权、法治、配合各国政府能够实际发挥的作用的有效国家行政机构和独立于国家之外的强大的公民社会.”
卓越治理的内涵和外延均远远大于“善治”或“善政”(good governance)概念,其综合集成的领域极其广阔,包括但不限于:
◆ 系统思维(Systems Thinking)/系统科学(Systems Science)/系统工程(Systems Engineering)框架;
◆ 复杂系统(Complex Systems)理论与方法;
◆ 文明演化研究;
◆ 社会系统工程(Social System Engineering, SSE);
◆ 东西方哲学及历史文化,尤其是东方的和谐理念;
◆ 人类文明或社会系统的三元结构(the triad structure of human civilization or social system);
◆ 治理(governance)及善治(good governance)的思想与理论;
◆ 安全与发展(Security and Development, S & D) ;
◆ 对象导向(object-oriented) 思想、方法与技术规范;
◆ 能力成熟度模型集成(Capability Maturity Model Integrated, CMMI) ;
◆ 人员能力成熟度模型(People Capability Maturity Model, P-CMM) ;
◆ 系统安全工程能力成熟度模型(Systems Security Engineering Capability Maturity Model, SSE-CMM) ;
◆ 指挥与控制研究(C2)及其后续成果 ;
◆ 社会系统博弈模型;
◆ REALIZER愿景(REALIZER Vision) ;
◆ 联合国公共服务奖(United Nations Public Service Award);
◆ 日本戴明质量奖(The Deming Prize);
◆ 美国鲍德里奇国家质量计划(Baldrige National Quality Program)的《鲍德里奇卓越绩效准则》(Baldrige Criteria for Performance Excellence) ;
◆ 欧洲质量管理基金会(European Foundation for Quality Management, EFQM)开发的卓越模型(Excellence Model);
◆ 欧盟公共管理质量大会(Quality Conference for Public Administrations in the EU)发布的《通用评估框架》(Common Assessment Framework, CAF) ;
◆ ISO质量管理标准(ISO 9000 Series+);
◆ ISO/IEC 15288标准《系统工程:系统生命周期过程》(Systems engineering – System life cycle process);
◆ 社会责任(Social Accountability)标准;
◆ 敏捷建模(Agile Modeling)与敏捷管理(Agile Management);
◆ 精益管理(Lean Management);
◆ 6σ管理;
◆ 软件工程(Software Engineering)与CASE(Computer Assisted Software Engineering);
◆ 人工智能(Artificial Intelligence, AI)与知识工程(Knowledge Engineering, KE);
◆ 泛系理论(Pan-systems Theory);
◆ 灰色系统理论(Gray Systems Theory);
◆ 项目管理(Project Management, PM);
◆ 联合国文件和国际社会治理规范;
◆ 美学与艺术;
◆ 信息与通信技术(Information and Communication Technology, ICT)等.
在中共中央政法委员会于20世纪90年代委托中央政法管理干部学院举办的多期“全国地/市政法委书记暨司法局长轮训班”上,由社会系统工程专家组成员讲授的社会系统工程系列课程,对卓越治理的理念、准则和理论进行了早期的宣传与推广.

卓越治理世界化时代卓越治理与社会系统工程研究计划

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“世界化时代卓越治理与社会系统工程”研究计划(The Research Project on “The Excellent Governance and Social System Engineering in Worldization Times”),是社会系统工程专家组(Expert Group on Social System Engineering, EGSSE)、中央政法管理干部学院法治系统工程中心、北京实现者社会系统工程研究院(Realizer Beijing Institute of Social System Engineering, RISSE)自1994年开始组织实施的1项跨学科、跨领域的长期研究计划.
部分相关文献:
◆ 社会系统工程专家组、中央政法管理干部学院法治系统工程中心、北京实现者社会系统工程研究院编:《“社会系统工程与卓越治理”词汇集合》(电子书),1993~持续更新版,(http://60.10.6.113/sseweb/ShowAnnounce.asp?ArticleID=1723).
◆ 周凤婷、谢云、叶涛:《“卓越治理”简介》,(http://60.10.6.113/sseweb/ShowArticle.asp?ArticleID=1438).
◆ 江丹(中国红十字会理事、中国红十字基金会副理事长、中国青年志愿者协会常务理事、北京志愿者协会副会长):《志愿服务系统工程——世界化时代实施卓越治理、创建和谐社会的重要领域》,载北京奥运会志愿者工作协调小组办公室编:《志愿北京——2005“志愿服务与人文奥运”国际论坛成果集》,北京:人民出版社,2005年10月第1版,第279-292页,(http://60.10.6.113/sseweb/ShowArticle.asp?ArticleID=496).
◆ 社会系统工程专家组·北京实现者社会系统工程研究院编印:《社会系统工程与卓越治理建议书》,PSSEGE [2007] 312号,《关于在文化发展框架下考虑各级政务人员名片设计方案的建议》,2007年09月29日,(http://60.10.6.113/sseweb/ShowArticle.asp?ArticleID=2100).
参考资料
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